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    農業視點 | 劉振偉:鄉村振興中的公共服務均等化和法治保障

    發布時間:2020-01-04     閱讀:

    農村基礎設施和公共服務是鄉村振興戰略的重要組成部分,是實現農業強、農村美、農民富的重大抓手,將貫穿農業農村現代化的全過程。鄉村振興戰略需要強有力的法治保障,要充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用,為鄉村振興注入強大動力。

    關于基本公共服務均等化

    基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要,與經濟社會發展水平相適應的公共服務。由于城鄉二元經濟結構,農村基本公共服務水平與城鎮相比差距較大。據第三次全國農業普查(2016年),全國農村有46.2%的家庭在使用普通旱廁,82.6%的村生活污水未得到集中處理,74.9%的村沒有電子商務配送站點,67.7%的村沒有幼兒園、托兒所。農民領取的養老金水平約為城鎮職工平均養老金水平的5%,農村低保標準僅為城鎮低保平均標準的66%。實施鄉村振興戰略,要按照城鄉居民機會平等、權利平等和獲得感大體均衡的原則,加快補齊農村民生短板,縮小城鄉發展和生活水平差距。到2035年,基本實現城鄉基本公共服務均等化,努力做到幼有所育,學有所教,勞有所得,病有所醫,老有所養,住有所居,弱有所扶,文化服務有保障,提升農民群眾的公平感和幸福感。

    (一)基礎設施建設

    農村基礎設施是為農村各項事業發展和農民生活改善提供公共產品和公共服務的各種設施的總稱,包括生產、生活、人文、流通等方面的基礎設施,是農村公共服務的重要組成部分。

    我國農村基礎設施建設取得的成就是顯著的,改革開放以來,農村公路、人畜飲水、電網改造、通信設施建設都有較大提升,但相對城鎮而言總體落后。主要表現:一是交通物流設施質量不高。我國農村公路里程405萬公里,基本做到了鄉鄉、村村通公路,但公路標準特別是村級公路質量低,抗災能力弱,養護投入少,管護機制不健全,約有四分之一以上需要大中修。二是農村電力設備差且用電成本高。電網老化,電能質量不高,電壓偏低,電價偏高,有的安全事故隱患大。三是安全供水保障體系不健全,一些地方集中式供水特別是自來水普及率比例偏低。四是農產品流通設施建設滯后,冷鏈運輸設施比重低,僅有10%左右。五是環保設施與環境治理要求相比極不配套等。

    (二)教育事業

    優先發展農村教育事業,建立城鄉一體、均衡發展的義務教育體制機制。加快推進“四個統一、一個全覆蓋”,制定城鄉統一的學校建設、教師編制、生均公用經費定額和學?;狙b備配備標準,實現免費提供教科書,免學雜費,對生活困難寄宿生發放生活補助“兩免一補”政策全覆蓋。科學推進農村義務教育公辦學校標準化建設,全面改善農村地區學?;巨k學條件,因地制宜加強寄宿制學校建設。均衡配置縣域教育資源。建立城鎮優質中小學學校長期幫扶農村薄弱校機制,經費納入優質校財政預算撥款。建好建強鄉村教師隊伍,推動實施公費師范生教育,吸引師范高校畢業生直接到農村任教。鼓勵地方政府與院校采取定向招生、定向培養、定向服務等方式,為鄉村學校培養一專多能教師。實行義務教育教師 “縣管校聘”,推進縣域教師交流輪崗。實施鄉村教師素質提升支持計劃。落實生活補助政策,形成“越往基層、越是艱苦、待遇越高” 的政策導向。實施好農村學生營養改善計劃。強化農村地區控輟保學和農民進城隨遷子女教育問題。加強鄉村普惠性幼兒園建設。

    (三)健康鄉村建設

    加強基層公共衛生服務項目,加強重大傳染病、地方病、職業病防治,增強婦幼健康服務能力,實施好項目補助政策。加強基層醫療衛生服務體系建設,基本實現每個鄉鎮都有一個政府舉辦的鄉鎮衛生院,每個鄉鎮都有全科醫生,每個村委會都有一所衛生室。重視鄉村醫生隊伍建設,支持鄉村醫生申請執業資格。努力提高農村醫保水平,全面建立分級診療制度,實行差別化的醫保支付和價格政策。鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶和遠程醫療機制,鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫療服務共同體。

    (四)社會保障

    按照兜底線、織密網、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。城鄉居民基本養老保險要做到制度統一、基礎養老金標準調整機制統一,隨著國家財政收入增長和農村集體經濟發展,逐步提高農村基本養老保險待遇。農村低保、特困救助、殘疾人社會保障,納入基本養老保險制度統一管理,政出一門,城鄉一體。推進城鄉居民醫保全國異地就醫聯網直接結算,城鄉居民醫療保險、大病保險和重大疾病救助要有機銜接,最終實現一體化管理。加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構和互助養老服務為補充的多層次農村養老服務體系,以鄉鎮或村委會為中心開發公益性的康養產業項目,興辦養老服務機構,增加服務設施,鼓勵社會力量介入養老事業。

    關于鄉村振興的法治保障

    (一)制定鄉村振興促進法

    鄉村振興促進法作為鄉村振興戰略實施的核心和基礎性法律,是鄉村振興戰略的頂層設計,發揮統領作用。制定鄉村振興促進法,是 “大而全” 還是 “小而精”,是兩種立法思路。前者全面,但耗時長,面面俱到,許多問題統一認識難,宣示性條款多,操作性會差一些,與農業法也會有交集。后者將黨中央、國務院出臺的帶有 “真金白銀” 的鄉村振興政策法制化,條款具體,針對性和操作性強,認識易統一,立法速度會快一些。鄉村振興促進法要體現三大新理念:堅持農業農村優先發展的理念,在資金投入、資源配置、公共服務方面要有體現;堅持城鄉融合發展的理念,在農業現代化與工業化、信息化、城鎮化同步發展方面要有體現;堅持人與自然和諧發展的理念,在發展經濟與保護生態方面要有體現。鄉村振興促進法的立法重點是保障措施,圍繞產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興,設計保障性條款,促使“五個振興”落地。

    (二)制定或修改其他涉農法律

    包括修改農產品質量安全法、森林法、動物防疫法、草原法、漁業法等。制定糧食安全保障法、農村金融法、農業保險法、農業投入法、農村集體經濟組織法、農田水利法等。

    (三)建立城鄉融合發展的法律制度

    黨的十九大提出,“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化”。2019年4月中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出,“到2022年,城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通,城市落戶限制逐步消除,城鄉統一建設用地市場基本建成,金融服務鄉村振興的能力明顯提升,農村產權保護交易制度框架基本形成,基本公共服務均等化水平穩步提高,鄉村治理體系不斷健全,經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破”。“到2035年,城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期,城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立,城鄉統一建設用地市場全面形成,城鄉普惠金融服務體系全面建成,基本公共服務均等化基本實現,鄉村治理體系更加完善,農業農村現代化基本實現”。“到本世紀中葉,城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合,鄉村全面振興,全體人民共同富?;緦崿F”。推動構建工農互促、城鄉互補、全面繁榮、共同融合新型工農城鄉關系,法治保障要同步進行,這也是鄉村振興法律制度建設的重要原則。

    城鄉關系的分離與融合,是不同經濟社會發展階段的必然邏輯。社會分工導致城鄉分離,生產的高度社會化又促使城鄉融合。城與鄉在地理上是地緣關系或業緣關系,但其本質反映的是生產力關系、生產關系和社會關系。合理的城鄉關系,在生產力方面,應該是生產要素自由雙向流動的交換關系;在生產關系方面,應該是制度平等、機會平等的經濟關系;在社會關系方面,應該是不同群體均衡發展的利益共享關系。

    1949年新中國成立時,我國是 “一窮二白” 的農業大國,90%的人口聚集在農村,工業極度落后。1953年起國家進入大規模工業化建設階段,通過農產品統購統銷和工農產品價格 “剪刀差”,由農業、農村向工業、城市提供了巨大的積累,初步奠定了國家工業化基礎和城市發展格局。1978年農村改革開放后,生產力大釋放,大量農村勞動力進入城市為工業化提供了廉價勞動力,成為國家經濟高速增長的 “人口紅利”。進入二十一世紀后,通過低價征收農村集體土地、市場化出讓方式,積累了巨量的城市化建設資金,加速了城鎮化進程,實現了經濟的跨越式發展。在 “農產品統購統銷和價格剪刀差” “人口紅利” 和 “土地低價供給” 三個階段,農業、農村得到一定的發展,但城鄉經濟社會發展差距、城鄉居民收入差距、城鄉公共服務差距不斷擴大,城鄉二元經濟結構成為我國最大的結構性問題,一些地方 “農村凋敝” 成為不爭的事實。鑒于此,國家不斷調整政策,調整城鄉關系。

    2002年黨的十六大將統籌城鄉經濟社會發展明確為全面建設小康社會的重大任務。2004年黨的十六屆四中全會提出,在工業化達到相當程度后,工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農民協調發展,是帶有普遍性的傾向。2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村。2006年黨中央制定《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》,明確我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,統籌城鄉經濟社會發展,實行工業反哺農業、城市支持農村和 “多予少取放活” 的方針,協調推進社會主義新農村建設。2007年黨的十七大強調,要統籌城鄉發展,推動建立以工促農、以城帶鄉長效體制。2008年黨的十七屆三中全會提出,必須統籌城鄉經濟社會發展,始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。在統籌城鄉發展思想的指導下,我國初步構建起工業反哺農業、城市支持農村的支農政策體系。2003年在全國實施新型農村合作醫療制度,2006年將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍,2006年起全面取消征收農業稅(包括農業特產稅、牧業稅、屠宰稅),2012年實施新型農村社會養老保險制度。黨的十八大以后,調整城鄉關系的力度不斷加大。2017年12月28日,習近平總書記在中央農村工作會議上提出重塑城鄉關系,走城鄉融合發展之路,2018年黨中央提出了堅持農業農村優先發展的方針。至此,處理我國工農城鄉關系的政策思路進入新階段。

    城鄉融合發展的體制機制側重在五個方面:建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制;建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制;建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制;建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制;建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。

    城鄉融合發展的立法重點是建立五個方面的法律制度:一是城鄉統一的戶籍管理制度。依法推動戶籍制度改革,規范農民由農村遷往城市落戶的條件,除個別一線城市外,消除城市落戶限制,完善支持農業轉移人口市民化的財政政策,建立中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜政策,增強中小城市人口承載力和吸引力。二是城鄉統一的土地使用制度。三是一體化的城鄉基礎設施規劃建設管護制度。現行的城鄉規劃法將規劃分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃,實行不同的編制、審批和實施制度。城鄉融合發展,要按照 “多規合一” 要求編制市縣空間規劃,推動以市縣域為整體統籌規劃城鄉水電氣路網等基礎設施布局,并實行一體化建設管護。四是城鄉統一的公共服務平等供給制度。五是城鄉統一、平等競爭的勞動就業和服務制度。

    編輯丨劉仁杰

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